南京市鼓楼区四级代表调研成果:完善法制机制,保障黑臭河道治理成果的长效化
2018-01-18 09:25:00  来源:南京市鼓楼区人大

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  2015年4月16日,国务院发布《水污染防治行动计划》(国发〔2015〕17号,下简称“水十条”),提出到2020年要达到“全国水环境质量得到阶段性改善,污染严重水体较大幅度减少,饮用水安全保障水平持续提升”等水污染治理工作目标。设立上述治理目标的原因,在于我国当前水环境形势的严峻性和黑臭河道治理的紧迫性。尤其在城市中,由于人口密集、污染密集,导致水环境质量差、水生态受损重,黑臭河道多且影响面广,这不仅影响和损害公众健康利益,也不利于经济社会持续发展。

  同年8月,住房和城乡建设部、环境保护部等部门为保证“水十条”的贯彻实施,制定了《城市黑臭水体整治工作指南》(下简称《指南》),要求地级及以上城市要在2020 年底前将城市建成区黑臭水体均控制在10%以内。《指南》中不仅提出了控源截污、内源治理、生态修复等黑臭水体整治原则,还明确了城市人民政府是城市黑臭水体整治的责任主体,负责组织黑臭水体排查、整治方案的制定、整治效果评估以及后续监管等职责。

  一、鼓楼区黑臭河道治理的现状

  2016年底,鼓楼区已完成清江河、中保河、外金川河等13条黑臭河道整治任务。该13条河道整治前有11条属重度黑臭、2条属轻度黑臭。整治完成后,水体评价均为非黑臭,公众满意度均在98%以上。2017年1月3日,南京市政府印发《2017年全市建成区黑臭河道整治攻坚方案》(以下简称《2017攻坚方案》)划定重点整治黑臭河道109条,其中鼓楼区负责外金川河,南十里长沟一支流(上游),张王庙沟,西北护城河,城北护城河,下圩河,惠民河,内金川河(老主流和东、中、西支)共11条河流的治理工作,这批河流整治前的水体评价状况为1条重度黑臭、10条轻度黑臭。目前,项目进展顺利。总体而言,鼓楼区黑臭河道整治工作不仅抓得紧、认真扎实,而且措施得力、针对性强、成效明显。同时,对河道整治后的管理也及时到位,积极防止河流治理后的再度恶化。仅2017年2月至9月期间,共办理18起水务执法处罚案件,处罚总金额达到1061000元。  但是,也必须清醒地认识到,鼓楼区黑臭河道治理过程中仍然存在值得注意的问题。如,很多完成整治的河流,要达到河道水质根本改变还需要进行长期的生态性治理;对于对偷排污水的行为如何通过有效的法律手段予以追究;又如,由于龙江河等跨区流域,其污水来源主要在上游,仅仅依靠区内河道的分段治理,势必造成治理上的不彻底;再如,由于采取分工负责、多头管理的治理模式,同一河段的河道清淤、岸坡景观以及违建拆除等工作分属不同部门管理,不仅会造成行政行为的浪费和相互制约、双重污染等不良后果,甚至会导致治理、管理和养护的“踢皮球”现象发生。

  二、黑臭河道治理中存在的具体问题

  (一)重河岸景观建设,轻生态循环治理  城市河流的主要功能是收集雨水、排涝行洪、改善城市景观。可见,美观要求在城市河道治理中的重要程度。但是,部分河流治理过程中出于对河道岸坡环境的美观追求,清淤后用白石灰等将河床硬化处理,并用大理石和水泥浇筑修葺河岸护坡,或者引进难以长期存活的异地景观物种进行岸坡绿化,致使河道原有的生态环境遭到破坏,偏离了黑臭水体整治长效化的初衷和治理的根本目的。尽管城市河道治理存在美观的要求,但还是应该尽最大 可能恢复和利用河流的生态循环,兼顾景观性和生态性要求,甚至在两者矛盾的情况下,更应该优先保证生态功能的恢复和特性的保持,以河道本身的自然属性为基础,更有利于保持河流的长效良好状态。

  (二)管理职责过于分散,部门协作成本较大  南京市《2017攻坚方案》中,将市黑臭河道整治工作分配如下:市水务局负责全市河道整治项目的立项审批、综合协调及整体推进,并统筹做好引流补水及调度工作;市建委负责推进雨污分流、排水达标区创建及河道景观建设;市环保局负责水质监测、断面考核、效果评估等工作;市财政局负责市级补助资金的筹集、拨付和监管工作;市城管局、公安交管局负责保障河道整治项目所涉及的违建拆除、河道淤泥运输处置等工作。但由于同一河道治理的管理职责过于分散,行政执法权缺少统筹部门,导致各部门之间在工作上的协调成本较大。在集中整治期间,由于任务的刚性约束,有关协调工作尚能及时到位,但在集中整治工作完成以后的常态化管理中,这种状态是难以满足动态河流的管理和维护需要的。

  一是行政执法权过于分散。根据《2017攻坚方案》,河道治理的行政执法权分散于各职权部门。这种执法权的分散,既成了某些部门行政不作为的借口,也不利于公众参与、反映情况。二是河岸管理职权存在冲突。河岸的景观建设工作由建委负责,而河岸违建拆除和清淤确是由城管管理,这种分工不仅会导致二者工作上的冲突和干扰,也会由于个别工作交叉而导致责任不清。三是水陆没有一体化管理。河道景观建设由建委负责,而河岸卫生是由城管部门负责,河岸卫生清洁人员无需对河流水体的状况负责,协调不好就会造成河岸清除物入水的二次污染。而且想要打造整体协调的河道景观和河岸环境,也需要水陆一体化管理。四是河流泵站管理方式不统一。引流补水工作由各区水务部门分别负责,然而泵站的管理部门却与引水部门不同,河道治理过程中难以及时有效的利用坝站存水引水的能力,这还需要市级有关部门统筹协调。五是跨区河道由各区政府分段管理存在弊病。目前跨区河道还是由各区政府分段各自治理,既没有上级部门统一协调制定跨区河流整体治理方案,各区政府也极少互相汇报沟通,这必然导致上流污染下流、重复治理、消极治理的弊病。      (三)在重视技术治理手段的同时,应当重视法律法规的建设和保障 

  黑臭水体治理的难点之一在于治理效果难以长期保持,如果后期管理不到位,很容易出现水体反复黑臭的现象,因为仅凭技术手段不能完全实现有效控源截污,即无法从源头限制工业废水、生活污水的倾倒。但是目前的黑臭河道治理还是普遍存在重技术、轻法律的现象。自“水十条”颁布后,各地政府陆续出台的实施方案则存在效力过低、具体细节不明确的缺陷。不解决控源截污的法律监管问题,就无法构建城市河道环境的长效管护机制。《2017年攻坚方案》虽然细化了各区政府和各部门的责任模式,但实践中仍然存在对排污主体监管乏力等问题,这都需要通过进一步加强相关立法,来确保黑臭河道治理的后续保障力度。 

  《城镇排水与污水处理条例》自2014年1月1日起施行,但法律对于上述制度的规定过于笼统,在各地具体适用时也缺乏操作性。如,条例第五十条规定排水户不按照许可证要求排放造成严重后果的,可处5万元以上50万元以下的罚款,这在实践中则会导致处罚自由裁量度过大。《南京市城市排水管理条例》自 2010 年起再未修订,部分内容对现如今的城市河道治理来说也不相匹配。如,在偷排方面仅仅规定了对偷排污水行为的处罚,但实际操作中除了污水之外,还经常有工地将污泥、泥浆等废弃物违法排入雨水管网,不仅造成污染,还会造成阻塞相关排水设施等更严重的后果,但对这种行为的处理却缺乏相应的立法规制。 

  (四)信息公开渠道少,社会监督参与难 

  在信息公开方面,《2017年攻坚方案》虽然明确引导和鼓励广大市民通过多种形式支持和参与河道整治与保护,共同改善全市河湖生态环境,也将公众满意度调查作为评估整治结果的必要内容。但仍然存在信息公开渠道少、缺乏统一的公示平台等问题,且公开信息的时间、地点、范围均由各区政府自行确定,使公众难以全面了解城市黑臭河道整治的整体态势。社会公众通常只能通过新闻发布会、官网信息和新闻报道等渠道,单方的片面的接收某一地区黑臭水体治理状况。 信息获取渠道少、获取信息难,则社会公众监督的成本相应升高,提供的信息往往也得不到及时反馈,这些都阻碍了社会监督权的行使。 

  三、完善管理和法规依据,保障黑臭河道治理效果长效和常态化

  针对以上黑臭河道治理中存在的主要问题,提出如下建议:

  1、坚持生态原则,因地制宜地拟定一河一策,提高河道自净能力。河道水体的修复应坚持生态原则、绿色原则,根据水体受污的实际情况,因地制宜拟定一河一策。限制对人工景观的过度追求,注重河道自身的生态型、多样性,在改善生态环境的基础上实施生物修复,进而恢复河道自身的净化能力,达到持续、稳定、有效治理黑臭的目的。制定河流的治理、开发和利用的规划,以刚性的规划要求统领,保障河流的生物生态、水系生态利用为优先。

  2、适当集中行政执法权,实现各区河道治理的统筹规划、综合治理。城市黑臭河道治理与修复是一项复杂、长期的系统工程,工作涉及的部门较多,主要包括建委、环保、水务、城管等部门,且各区政府之间组织架构设置、职权分工均存在差异,各区内部也存在职权交叉、责任边界不清等问题,这都成为城市河道治理过程中行政不作为、作为不到位的隐患,也是上述河道河岸景观建设冲突、重复治理、消极治理、公共资源难以综合利用等问题产生的原因。 

  根据《中华人民共和国水法》的规定,县级以上地方人民政府水行政主管部门按照规定的权限,负责本行政区域内水资源的统一管理和监督工作。建议适当集中行政执法权,一是建议由水务局统一负责区内河道河岸的水路一体化管理,与建委、城管构建长期的沟通协作平台,建立定期会议制,及时通报交流治理情况、协调解决问题;二是建议由市里指定区级政府统一负责跨区河道的治理,并从市级层面协调跨区域跨层级河道治理工作,采用源头先治、逐段推进的治理模式,有效整合各部门河道管理和执法资源,实现各区黑臭河道治理的统筹规划、综合治理;三是修订地方性法规,立法明确各区、各部门在城市黑臭河道治理中的职权边界和法律责任。

  3、强化控源截污的法律监管,着力构建城市河道环境的长效管护机制。由于河道治理与生态修复的复杂性与长期性,要求在其治理完成后持续控源截污,而一旦排污主体的违法成本低于守法成本,大多个人和企业就会选择违法而非守法,污染源头得不到长久控制,黑臭河道屡治屡犯则可以说是必然结果。只有坚持整护并重,强化控源截污的法律监管,加大对违法排污和污染河流行为的法律责任追究和惩罚力度,建立科学的长效管护机制,才能实现城市河道的长治久清、长治久绿。

  《南京市水环境保护条例》2012年4月1日起施行,并于2017年就与上位法相抵触的相关条款作了修改。但是要适应目前城市黑臭河道治理的形势,还要加快修订配套的排污监管的法律法规,增强城市黑臭河道治理的法治化、制度化与规范化。建议首先完善《南京市城市排水管理条例》等配套监管的法律法规,就实践中新出现的具有普遍性的种种违法排放行为进行立法规制,明确执法行为和处罚范围细则,为《城镇排水与污水处理条例》的落地实施提供地方法规依据,并在此基础上,结合实践中遇到的问题,为《水污染防治法》等现有上位法日后的修订和完善提供经验。

  4、扩大信息公开平台,保障“公众参与原则”,发挥社会监督效益。《指南》强调了公众参与的重要性,在评估过程中需90%以上的黑臭水体影响范围内的社区居民、商户等,对黑臭水体工程整治效果答复“非常满意”或“满意”,才达到整治目标要求。但我们不应将公众参与局限于问卷调查,应当同时对公民环境信息知情权、监督权予以保障,建议进一步拓宽政府提供服务的渠道和方式,建立专门平台进行黑臭河道治理的信息公开、建议和举报工作,让社会公众能够更方便地获取相关信息,充分发挥社会监督效益。   

 (作者汪旭东系南京市人大代表,南京知识律师事务所主任)  

作者:汪旭东   编辑:李艳华
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